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两岸特色经济合作机制的建构
 

 

摘 要:“两岸三通”的基本实现,为海峡两岸经济关系正常化创造了条件,更为两岸经济合作机制的建立奠定了坚实的基础。鉴于两岸关系的复杂性与敏感性,两岸经济合作机制的两岸特色是至关重要的。新时期推进两岸特色的经济合作机制建构,其实现路径主要包括加强以融为主的顶层设计,详细的战略规划、两岸实践平台建设及夯实保障基础等方面。

关键词:两岸经济关系;经济合作机制;两岸特色

随着“两岸三通”的基本实现,长期以来制约两岸民间关系发展的重大障碍基本消除,也使中国大陆和中国台湾进入全面交流融合的新时期。为了最大限度地实现两岸优势互补,最大可能地促进两岸互利双赢,最有成效地增进两岸同胞福祉,在当前区域经济合作不断加强和两岸经济合作规模不断扩大的形势下,积极推动实现两岸经济关系的正常化,促进两岸经济关系制度化和经济合作机制化,已成为当前不断推进两岸关系向前发展的重要历史趋势。因此,在当前探讨建立具有两岸特色的经济合作机制,对于实现两岸经济关系正常化,实施两岸合作双赢战略都具有重要的现实意义,它本身也是推进两岸关系和平发展进程的重大课题。

一、两岸特色经济合作机制的内涵与特征

目前,海峡双方对经济合作机制的“两岸特色”有着高度的共识。鉴于两岸问题的敏感性和复杂性,两岸都强调未来的经济合作机制必然要适应两岸特殊的情况,其两岸特色是不能忽视的。在中国大陆方面,无论是胡锦涛在纪念《告台湾同胞书》发表30 周年座谈会上的讲话,还是温家宝今年的政府工作报告,都明确表示要建立“具有两岸特色的经济合作机制”;而台湾方面也已将两岸经济合作机制界定为“属于两岸特殊性质的经济合作协议”。这说明在“两岸特色”这个问题上,双方已形成了共识。下面就两岸特色经济合作机制的内涵及特征做一些探讨。

() 两岸特色经济合作机制的内涵

所谓特色,是指一事物显着区别于另一事物的风格或形式,是该事物所独有的东西。两岸经济合作机制的两岸特色,从字面上讲,就是指在两岸在经济合作方面完全实行特殊安排。即两岸特色的经济合作机制必须同时兼顾两岸特殊的政治、经济、文化关系的现状,同时又不与WTO 等国际通用规则相违背和抵触(王新奎,1998) 。也就是说两岸特色的经济合作机制,既不同于中国大陆与港澳地区签署的CEPA 模式,也不同于中国与新西兰等国家签署的FTA 模式。它是中国大陆与中国台湾地区两个经济体之间的一种特殊安排,它与欧盟、东盟等经济合作模式也有本质区别。这在世界其它国家或地区没有这种先例。其逻辑思维类似于两岸之间的航线定位问题。双方为化解分歧,既不视为国内航线,也不视为国际航线,而是笼统称之为两岸航线。

建立正常的经贸关系,是建立两岸特色经济合作机制的基本要求。建立正常的经贸关系主要包括降低两岸人员往来的门槛,加速推进两岸签订MOU 和两岸货币清算协议,尽快使两岸资金的双向流动、企业的双向流动、人员的来往正常化,并在此基础上签署两岸投资保护协议、避免双重征税协议、贸易争端解决协议等,逐步消除其它影响两岸经济关系发展的障碍,满足两岸经贸关系正常化的基本要求(曹小衡,2009) 。具体而言,两岸特色经济合作机制的内涵主要有以下几个方面:

第一,两岸经济合作的身份问题。两岸特色的经济合作机制是为了实现双方在经济合作方面的制度化安排,它只是一个经济合作协议,不会强调两岸在政治上的相互关系,双方以经济体的身份来回避政治的分歧。第二,两岸经济合作的保护条款。其目的是为了保护两岸部分产业,特别是台湾一些产业不会受到两岸政策调整的过度冲击,根据现实需要为部分产业设置过渡期限。两岸在产业保护问题上不会完全基于市场对等开放的原则来进行,例如在农业领域及部分制造业方面,祖国大陆会对台湾方面作出适当的妥协与让步。第三,两岸经济合作的国际接轨。目前两岸都是WTO的成员,都是单独关税区,这是一个现实存在。因此,双方达成的任何协议都不能违背WTO 的相关原则,不能与之相抵触。由于两岸特别是台湾方面面临与其它经济体签署经济合作协定的现实压力,双方将通过两岸经济合作机制的建构,为台湾的国际接轨创造条件和可能性。第四,两岸经济合作的实施步骤。由于两岸经济合作面临的困难还比较多,两岸经济合作机制的建立非一日之功就能完成,还需要双方的共同努力。两岸在政治关系正常化、陆资入岛、两岸货币清算、两岸知识产权保护及两岸金融合作等问题上都还有很多困难需要克服。两岸经济合作机制的建构必须有计划、有步骤、分阶段地实施。

() 两岸特色经济合作机制的特征

两岸特色的经济合作机制,既要坚持国际社会经济合作规范的普世价值,又要有鲜明的两岸特色,二者缺一不可。同时,它还要兼顾双方的利益需求,共同维护两岸经济的良性健康发展。两岸特色经济合作机制的主要特征有以下几点:

首先,国际化与国内属性高度结合的特征。所谓国内属性,是指两岸同属一个中国的事实无法回避。无论是国际社会,还是两岸官方,目前对此均持普遍接受的态度。两岸经济合作机制的国际化特征主要是指在经济全球化和区域经济一体化的大背景下,中国大陆和中国台湾作为两个单独关税区,其经济合作的国际化趋势日益明显。两岸经济合作机制只有同时兼顾国际化特征和国内属性的高度统一,才能有效化解大陆方面的担忧和消除台湾方面被矮化的顾虑,也才能有利于两岸经济的良性整合。

其次,互利互惠和片面优惠相结合的特征。两岸之间的经济合作机制必须要考虑两岸各自经济的现状。构建两岸特色经济合作机制的目的就是要最大限度地实现两岸的优势互补、互惠互利,推动两岸经济的共同发展。它不但为台湾经济走出困境创造条件,而且也有利于大陆经济的持续快速发展。鉴于两岸关系的复杂性和敏感性,以及两岸实力对比的不对称性,大陆会顾及到台湾方面的担忧,对台湾的某些产业予以特殊保护待遇,甚至会对台湾一些产业给予片面的优惠政策。

再次,官方推动与民间主导相结合的特征。长期以来两岸在经贸关系领域取得的巨大成就主要是由民间力量来加以推动的。随着两岸经贸关系的进一步发展,特别是在“大三通”背景下,仅靠民间力量来作为两岸经济关系的助推力显然不够,官方的直接推动显得更为重要。但是,由于两岸问题的复杂性,特别是岛内“****”分裂势力的破坏活动,两岸在推进经济合作机制建立的过程中必须非常谨慎。因此,两岸可以采取官方授权与民间牵头的模式来进行这一工作,这既可以减轻官方的色彩,又可以推动两岸经济合作机制的建立。

最后,框架性与先行先试相结合的特征。两岸问题无小事,建立两岸经济合作机制必须要有严密的战略规划与设计加以配套,才能切实保证两岸经济合作的互利双赢。两岸经济合作机制之所以要采取框架性的模式,目的就是暂时不去碰及较为敏感的具有政治意涵的方面。但在具体的实践中,两岸可以采取先行先试的办法。两岸双方可以各自指定某一块区域作为两岸经济合作机制的试验区。在试验区内,可以实施特殊的经济制度和经济政策,推动相关产业的分工和升级,打通内部市场与外部市场的通道,发挥台湾在高端技术、研发能力方面的优势,以及大陆在制造业方面的优势,增强试验区内部两岸企业的互补性。试验区可以在积累经验的基础上逐步扩大。

二、两岸特色经济合作机制的机遇和挑战

() 历史机遇

首先,“两岸三通”的基本实现。“两岸三通”的基本实现使两岸经济关系的正常化迈出了重要的一步,也为两岸特色经济合作机制的建立奠定了重要的基础。在“两岸三通”基本实现的背景下,双方都希望建立起紧密的经济合作机制,以适应新的两岸关系发展。两岸对经济合作达成制度性安排的呼声日益高涨,客观上为两岸经济合作机制的建立提供了强大的动力。以两岸贸易为例,目前两岸贸易的很大部分是加工贸易,其中七成左右又属于转口贸易。“两岸三通”后,两岸贸易结构将由转口贸易向一般贸易的方向变化。这将使两岸以出口为导向的经济结构相应发生变化,两岸过去偏重出口的战略随着“两岸三通”的基本实现而发生改变。对于台湾来说,两岸从转口贸易到一般贸易,对优化两岸贸易结构,优化经济环境有巨大的积极作用。同时,随着“两岸三通”的基本实现,可能会在两岸产生新的产业集群,也会产生一些新的市场。可以说,“两岸三通”使过去两岸之间扭曲的资源配置得到很大改观。正是由于“两岸三通”的基本实现,对两岸投资、贸易及生产布局产生了积极而重大的影响,客观上必然对两岸经济合作的制度化安排产生强大的助推力,成为推动两岸建构具有两岸特色的经济合作机制的重要推动力量。因此,“两岸三通”的基本实现是两岸特色经济合作机制建构的重要前提和基础。从这个角度上说“,两岸三通”是两岸特色经济合作机制建构的第一步。

其次,政治互信和经济基础等条件基本具备。国民党在岛内全面执政后,两岸政治互信的基础开始建立起来。特别是去年政党轮替后,马英九当局坚持“九二共识”,在两岸政策上也持开放立场。双方通过谈判协商在诸如两岸周末包机、大陆游客赴台、“两岸三通”等问题上取得了共识并基本实现。对于两岸关系和平发展而言,这些重要的积极因素,使两岸政治互信的基础开始建立。同时,由于目前两岸经济合作的密切程度相当高,加之民间广泛的经济合作基础,因此,建构两岸特色的经济合作机制的经济基础也已经基本具备(邓利娟、石正方,2008) 。

最后,当前国际金融危机的刺激作用。目前遍及全球的金融危机和经济危机,使台湾经济陷入严重的困境之中,台湾当局的执政压力空前增加。改善台湾经济发展的环境,无疑是马英九当局的重要任务。在这方面,台湾对祖国大陆的需求增加,其与大陆建立经济合作机制的意愿空前提升。对于大陆来说,毕竟国民党执政当局坚持“九二共识”,主张两岸开放,大陆也希望帮助台湾走出经济困境,从而稳定台湾岛内的政局,这对于两岸关系和平发展具有重要作用。这场经济危机使两岸认识到双方建立经济合作机制的好处。因此,这次金融危机是两岸携手的一个很好的机会。同时,我们看到两岸特别是台湾以出口为导向的经济增长模式面临巨大的结构性调整的压力,两岸只有建立具有两岸特色的经济合作机制,才能相互配合,共同抵抗经济危机的冲击力。因此,金融危机为两岸经济合作机制的建立提供了可能性和动力。

() 现实挑战

首先,台湾社会内部分歧严重。蓝绿对抗一直是台湾社会结构的显着特征,绿营基于政治立场上的差异,完全持着一种为反对而反对的政治思维逻辑。国民党重新执政后,蓝绿对抗的态势非但没有消除,反而有增强之势。在两岸建立经济合作机制这个问题上,蓝绿双方对立的态势非常明显,而且不断加码。从区域经济一体化的发展趋势来看,两岸经济的合作对台湾而言,已是一种不得已而为之的选择。当前,国民党执政当局为了防止台湾经济被边缘化的危险,积极推动两岸之间建立起经济合作机制。但绿营还抱着经济泛政治化的思维定势,对两岸经济合作进行污蔑化宣传,并将之贴上统独的政治标签。岛内社会内部的严重分歧,无疑给两岸经济合作机制的建立增加了难度。蓝绿对立已成为当前两岸签署经济合作协议的最主要障碍。

其次,两岸关系中政治因素的干扰。两岸关系中还有大量的结构性矛盾存在,这些都给两岸关系的发展带来了严重的险情。长期以来,两岸之间始终存在着不易化解的结构性矛盾。如台湾当局的政治定位问题、“中华民国”问题、台湾的国际活动空间问题等,这些问题并没有随着两岸关系的改善而消解,相反,随着两岸关系和平发展进程的不断推进,这些问题将会更加突出(陈先才,2008) 。此外,台湾是一个选举社会,不排除在选举时期,国民党执政当局为了选情而采取一些影响两岸关系发展的举措。因此,两岸经济合作机制的建构还受到两岸关系中政治因素的强力干扰。

再次,外部势力的干扰与影响。长期以来,台湾问题的国际因素非常复杂,特别是美日为首的西方势力一直把台湾视为制约中国发展和强大的棋子,成为影响台湾问题最终解决的外部重要障碍(李鹏,2005) 。冷战后,美日等国介入台湾问题的力度不断加强,给两岸关系和平发展带来严重的战略险情。当前,随着两岸关系和平发展态势的不断形成,我们不能完全排除外部因素从中杯葛与干预的可能性。

最后,两岸经济关系还没有实现正常化。两岸签署经济合作协议必须要建立在两岸贸关系正常化的基础上,这是一个必要的条件。但目前两岸经济还没有实行正常化,台湾方面对中国大陆的2000 多种商品还没有完全开放,农业等领域也没有开放,在大陆人员入台等方面都存在严重歧视性的政策限制,客观上不利于两岸经贸关系的正常化发展和两岸经济合作机制的建立。同时,我们还要看到,尽管目前两岸已基本实现“三通”,但两岸“通而不畅”的现状在很大程度上也影响到两岸经济合作关系的深入发展。

三、两岸特色经济合作机制的模式分析

随着两岸交流的日益拓展和加深,特别是在经济关系领域的不断发展,如何使两岸在生产要素和资源配置方面实现优化,整合两岸经济,提升两岸经济在全球经济中的竞争能力,一直是困扰两岸经济合作的重要难题。长期以来,两岸双方就如何建立经济合作机制先后提出了一些模式,下面将对这些模式进行分析,从而为两岸特色经济合作机制的建立奠定理论基础。

() FTA 模式

即两岸自由贸易协定。这是由台湾方面提出来的,希望两岸之间能够签署自由贸易协定,从而为两岸经贸关系作出制度性的安排。在国际社会中,FTA( Free trade Agreement) 模式是国与国之间在经济合作领域的一种普遍安排模式,其主旨包括不同国家之间实现关税及货币一体化的过程(唐永红,2007) 。因此,FTA 模式的政治意涵相当明显,签署FTA 的主体是主权国家,这种制度安排凸显的是主权国家之间的地位与角色。由于两岸同属一个中国,台湾方面提出的此种模式自然不被中国大陆所接受。

() CEPA 模式

即更紧密经贸伙伴关系安排。在两岸经济关系制度性安排的设想中,中国大陆希望能够参照中国大陆与香港签署的“更紧密经贸伙伴关系安排”模式,以解决两岸经济合作问题。CEPA(CloserEconomic Partnership Arrangement) 模式成功地解决了中国大陆与港澳之间的经济合作问题,事实上它已成为中国大陆破解与港澳台等地区经济合作制度性安排方面难题的一种切实可行的有效模式(杜玉琼,2006) ,而且也能够充分体现两岸同属一个中国的根本性质。这是中国大陆方面最愿意采用的模式,但台湾方面一直以被矮化为由,拒绝在两岸之间采用CEPA 模式。

() CECA 模式

即综合性经济合作协议。这是马英九在竞选台湾地区领导人期间提出的一项重要政见。马英九认为两岸签署CECA(Comprehensive Economic Cooperation Agreement) ,是当前两岸签署经济合作协议的第三条道路。因为两岸签署这种综合性经济协议,在不存在矮化台湾地位的同时,还可以逐步消除两岸所有货物的贸易关税与非关税壁垒,让服务贸易自由化、建立开放的投资机制,甚至还可以采取共同的对外关税及贸易政策。马英九上台后,特别是在全球经济危机冲击下,台湾方面越来越希望与祖国大陆能够最终签署CECA ,而大陆方面也持积极态度,两岸高层在签署CECA 议题上有着高度的共识。但由于岛内蓝绿双方在CECA 议题上存在严重的对立,岛内达成共识的可能性非常低。

() ECFA 模式

即两岸经济合作架构协议(Economic Cooperation Framework Agreement) 。这是马英九当局为了化解岛内的强大阻力,缓和反对势力的杯葛,特别是民进党和台联党的强烈反对而提出的一个类似妥协性质的替代方案。马英九将两岸综合性经济协议(简称CECA) 改名为经济合作框架协议(简称ECFA) 。其内涵不涉及具体的实质内容,只是一个框架性的协议。这种协议主要是规范两岸协商项目的顺序和时程,强调哪些项目在什么时候应该最终完成协商等。

从上述两岸就双边经济合作制度性安排的四种模式来观察,台湾对于两岸经济合作制度性安排的设想方案中,近期目标就是签署ECFA ,认为它既可以为台湾经济走出困境创造有利的条件,同时又希望能够通过两岸签署ECFA 的举措,未来有助于台湾与新加坡、美国、日本等国签署自由贸易协定。

四、两岸特色经济合作机制的实现路径

在当前“两岸三通”基本实现的背景下,建构具有鲜明两岸特色的经济合作机制,这对于推进两岸关系的和平发展无疑有着重要的意义。

第一,加强对两岸特色经济合作机制的顶层设计。所谓顶层设计,是指从高端开始的总体构想,其核心就是强调整体和全局,强调完成任务的目标。顶层设计的内涵就是指运用系统论的方法,以全局的视角,对项目建设的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑,和谐各种关系,确实目标,选择实现目标的具体路径,制定正确的战略战术,并适时调整,规避可能导致失败的风险,提高效益和降低成本。① 对于两岸特色的经济合作机制而言,做好其顶层设计至关重要。因为在两岸经贸制度化安排的过程中仍然面临着诸多的现实挑战和严峻考验。两岸特色的经济合作机制完全可以确定以“融”为主的顶层设计。海峡两岸的经济各有优势和不足,只有双方进行完全的整合,才能提升两岸的国际竞争力,也才能把两岸合作双赢的效应充分发挥出来。就两岸特色的经济合作机制的顶层设计而言,双方都要有高度的智慧。特别是在目前台湾蓝绿高度对抗,岛内共识严重缺乏的情势下,这一点尤为重要。在两岸特色经济合作机制的顶层设计上,至少要体现以下要义:一是要体现两岸领土及主权合为一体、不可分割的性质;二是要强调两岸经济合作机制的普世性价值;三是要突出两岸经济合作机制的特殊性;四是要有包括两岸产业升级及对接的内容;五是要强调两岸经济共同发展、共同繁荣的一面。

第二,加强对两岸特色经济合作机制的战略规划。由于目前两岸经济合作的密切程度非常高,这使得两岸经济合作机制建构的经济基础已经完全具备。因此,在两岸特色经济合作机制的战略规划方面,我们可以从以下几个方面来加强:一是两岸特色经济合作机制的模式不必完全遵循既有模式的束缚。也就是说两岸不必完全按照国际社会经济体的实施步骤来进行,不一定要拘泥于经过自由贸易区,关税同盟等阶段,可在两岸经济关系进入双向、直接正常化之后,进一步通过促进资金、人力、货物、服务等方面的流通深入拓宽双向直接往来的内涵,从而在获得岛内对两岸经济合作认同的基础上继续推进,跨阶段交叉发展相关制度。二是当前要尽快实现两岸经济关系的正常化。这是两岸经济合作机制建构的重要前提。三是两岸要加强在经济领域的合作与研究,双方要对相关政策进行检讨与处理,进行资源整合,进行产业对接试验,探索一条符合两岸现实,又符合双方需要的经济合作道路。四是两岸要在金融监管、货币清算、投资保障、相互避税等议题上进行谈判和协商,尽早达成制度性安排。

第三,构建两岸特色经济合作机制的实践平台。由于两岸关系的敏感性以及台湾内部分歧的严重性,两岸特色的经济合作机制在具体实施上必须要谨慎行事。因此,为了降低风险和忧虑,两岸共同构建经贸特区无疑是一个可行的办法。两岸可以各自划出一块区域作为经济合作机制的试验区域,在这个特定区域内对两岸特色的经济合作制度先行先试,积累经验后再全面推行。当然,这个试验区域的选择要具有可行性。对于祖国大陆而言,可以选择福建地区。因为闽台两地不仅地缘相近,而且同属闽南文化,风俗习惯、宗教信仰等方面有很大的相似性。同时,闽台之间的经济合作互补性较强。而台湾方面也可以在中南部区域划出一块作为对接。在试验区内部,两岸可以推进金融机构互设,完善双方的资金清算支付体系,加强金融基础设施的建设;双方可以探索在试验区内设立产业投资基金,为境内外资金支持试验区建设搭建平台和桥梁,以解决重大项目建设的融资问题,支持关键性技术的研究;在试验区试行更为宽松灵活的两岸经济整合政策。对台资企业与内资企业一视同仁。双方对进入试验区的企业采取完全国民的待遇和优惠,两岸都要视之为内资。并在投资者权益保障、经贸纠纷调解及仲裁、知识产权保护、避免双重课税等问题上建立起完善的制度规范。

第四,增强两岸特色经济合作机制的动力基础。一是祖国大陆方面要加快经济发展的步伐,增强实力。改革开放30 年来,中国大陆已发展成为全球重要的一支经济力量,大陆经济实力的快速增强,这是确保两岸特色经济合作机制发挥功效的关键因素。祖国大陆经济的持续快速发展,将会为台湾经济的振兴及发展提供更多的机会和空间,也才能使台湾民众越来越直接地享受到大陆经济发展所带来的实际利益。二是要充分挖掘两岸关系和平发展中的一切积极因素,不断为两岸特色经济合作机制的建构增添动力。双方要本着求同存异的原则,本着推进两岸关系和平发展的原则,本着为两岸民众谋利造福的原则共谋发展。三是努力转变两岸经济发展的动力。长期以来,两岸经济关系发展的动力来自于民间,而非官方。两岸特色的经济合作机制就是要完成这种转变,使两岸经济关系发展的主要动力由民间转变为官方。四是尽快解决两岸“通而不畅”的窘境,使两岸三通真正通畅起来,使两岸在人员、货物及生产要素诸方面的流动真正顺畅,使两岸大交流、大开放的格局早日形成,这对于推进两岸经济合作机制的建构具有重要的帮助作用。

综上所述,两岸特色的经济合作机制,其根本目的就是要使两岸在经济发展领域形成正常化、机制化和制度化的安排。在当前“两岸三通”基本实现的背景下,两岸在经济合作机制的建构过程中,双方可以发挥出各自的比较优势,共同在建设整个中华经济体的过程中作出各自的贡献。

参考文献

曹小衡,2009《: 两岸经贸关系现状与经济合作机制内涵探讨》,《两岸关系》第1期。

陈先才,2008《: 马英九上台:两岸关系面临的机遇和挑战》, (香港)《中国评论》第4期。

邓利娟、石正方,2008《: 海峡西岸经济区发展研究》,北京:九州岛出版社。

杜玉琼,2006《: CEPA争端解决机制的构建》《, 四川师范大学学报(社会科学版)》第1期。

李鹏,2005《: 台海安全考察》,北京:九州岛出版社。

唐永红,2007《: 两岸经济一体化问题研究———区域一体化理论视角》,厦门:鹭江出版社。

王新奎,1998《: 世界贸易组织与发展中国家》,上海:上海远东出版社。

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