当前狗患问题及其监管对策建议

发表日期：11-05-10, 03:34 AM 出处： 作者：陈文章 阅读：4

养狗问题并非小事，而是事关民生与构建和谐社会的重要大事，直接关系到人民群众的生命安全和邻居乡里的团结友好，也直接关系到城乡的平安、卫生、环保、文明等各项工作的顺利开展。所以，加强宠狗限养和监管工作是一件十分重要的大事情，务必要抓紧做好。

一、狗患猖獗

去年秋始，全国各地狗患频发，来势凶猛，引起了各级部门和领导的关注和重视。新华社发出“我国狂犬病疫情呈上升趋势”的消息，中央电视台播出“全国各地重点整治养犬”的新闻，各种媒体也都相继刊发了此类相关报道。

死——世界卫生组织报告说，狂犬病已存在4000年，夺走了数千万人的生命。全球每年有5.5万人死于此病，即每10分钟就有1人死亡。国际知名专家、天津疾控中心主任王撷秀教授认为，中国属于严重流行国家之一，发病总数仅次于印度，居世界第2位。目前狂犬病已成为中国“传染病第一杀手”！群众说：过去是谈癌色变——没治，现在是闻犬惊骇——没法（没法规管狗，没有人真管，没有有效救治狂犬病患者的办法）。据中国疾控中心的专家说，狂犬病已经连续多年位居中国人传染病死亡率和病死数之首。卫生部公布全国狂犬病1月份死亡人数为182人，死亡率继续位居1月全国法定报告传染病死亡人数之榜首。福建省卫生厅自去年10月至今年7月所发布的全省法定传染病疫情信息，同样也都是狂犬病位居全省报告死亡传染病的首位。

每一个狂犬病患者后面都有一段令人心惊的悲惨故事：济南一名男子被自养的大狼狗咬伤，没打疫苗，十多天后发病不治身亡；赵女士手指被切菜刀弄伤，她养的爱犬“心疼”地为其舔一舔，一月后病发，一命归西；有个尤女士养一名贵宠狗，视为掌上明珠，常抱怀中，乖犬不时会给她一个“香吻”，她“照单全收”，不幸一日突然发病，5天后就没救了；福建南安10岁男童最近也因被狂犬咬而“报销”；江苏盐城苑先生杀狗时被狗骨头刺破手掌，三月后发狂如精神病，送医认定为狂犬病，3天
后被狗“讨”了命；有个人曾用木板鞋打狗，而后仍穿该木鞋，结果一个月后突然发病而死；还有人吃了煮熟的疯狗肉，也被感染致死。专家甚至提醒：除了被狗
咬、舔、吻而感染外，宠狗的排泄物和爪子也可能带“毒”，都可能是可怕的传染源。不仅狂犬有“毒”，而且“健康犬”也可能有“毒”，甚至打过疫苗的狗仍有
可能有“毒”。现实生活中，不但狗会传播“毒”，而且被猫鼠抓咬伤致感染狂犬病的事例也并不少见。

伤——狗咬伤人的事故多的可怕、多的惊人！“北京狗猫伤人逾11万”，“上海犬伤人数首次突破10万”，云南“四条锇狗窜入菜园咬死六旬老太”，北京方兵“被7条藏獒撕咬”，福建寿宁“疯狗扑倒女童撕下半张头皮”，“长乐每天20多人被狗咬”，福安“大狼狗闹市连咬10人”，福清宏路“一女孩2岁多右脸被大黑狗咬穿，缝22针”，福州“乌山5恶狗扑咬一家3人”。据福州市疾控中心门诊部张某某介绍：“被狗咬伤而来打疫苗”的“单1—7月份就达3400多人”（不包括省疾控中心和福州所属八市县）。“狂犬病抬头，榕城拉响了狗患警报！”；“榕城狂犬病疫苗缺货！”；“（福建）福清连江等地疫苗已断货！”福清翁先生的“老母被狗咬伤却没有疫苗打”；“目前，全国都出现疫苗紧张的情况”等等。类似惊人的消息不断，情势十分严峻，实在令人担忧！

病——人与狗猫等宠物的人畜共患病有200多
种，狂犬病最常见并居首位。除此之外，因宠狗引发人畜共患的常见传染病还有四种：一是弓形虫病。主要是通过粪便把虫卵排出体外，若沾上手或食物而被人误食
就会感染发病。重型的弓形虫病表现为脑炎、癫痫或精神异常、性格改变，儿童感染此病容易得多动症和智商下降，孕妇感染则可引起流产、早产，甚至畸胎、死胎
等。二是隐孢子虫病。传染源主要为狗猫，人如食进其虫卵囊，会腹胀、全身乏力等。三是线虫病。最近报载：南京市儿童医院眼科专家从一名2岁幼儿的眼中取出5条线虫，这是一种结膜吸吮线虫，多寄生在狗猫兔的结膜囊内，人与这些宠物接触后，用手揉眼睛而感染，并对眼组织造成损伤。四是脱发病。人的头部皮肤是最“薄弱”的环节，如与宠狗等亲密接触，宠物身上的细菌和霉菌很容易感染上人的头皮，导致分泌紊乱、PH值失调而脱发。

脏——管狗不力，首先直接影响环境卫生和百姓身心健康。福州晚报刊发张克勤先
生的一幅漫画，名曰：“多了一点——小区环境犬改观”，它立意鲜明、形象逼真地击中时弊，展现出当前“到处可见流浪狗，满地都是狗大便”的乱脏臭的环境现
状。由于管理失控，造成了“流浪狗遍地拉（屎）、遛狗满街拉、晚上放出随便拉、公园草坪尽管拉”的到处撒野便溺乱象。虽然榕城各景点也高悬“禁狗令”，但
也是“有雷没雨”，有令不行？谁在禁和管？！福州白马路西侧的电影公司公交站牌后面的公园草坪上，每晚都有大几十只大小狗不约而同地由狗主人带来此处，举
行一场盛大的“狗大便大晚会”，在草坪上撒尿拉屎，满是“狗屎反应堆”。闽江公园南北园每天也有100余只宠狗入园，一些小区与公园连接的马路人行道成了“狗屎路”，“地雷”密布。真叫做：榕城公园成狗厕，令游人如何下足？！

烦——狗事麻烦多：①被狗咬的：重则丢命，轻则破财。②经济损失的：少的千把元，多的几十万，福州仓山某机电公司职工的狼狗咬人赔2.8万元；福建永定苏某的狗咬人，判赔5万多；福建寿宁7岁女孩头皮被狗撕下，医疗费要花10万元；温州王某家犬咬人被判赔43万元。③精神损失的：福州晋安区的一对花甲老人竟因养狗之争，毁掉40年
夫妻情缘而离了婚。④影响和谐的：有的在单位宿舍楼、公寓的楼道和阳台上养狗，臭气熏人、吠叫忧人和凶疯威胁人，使人生活不得安宁，引起矛盾，发生争吵，
影响了团结和社区和谐。⑤玩狗严重无度的：有的精神空虚，走向极端，为狗购买几万元的“服装”，还有的为狗设灵，哭丧、造坟，极尽挥霍！成都某高校一位退
休教授，为才养3个月的死狗火化殡葬，竟花了人民币10万元，天价惊人！

二、管理失控

养
宠物狗的人越来越多，日渐成为部分人生活中不可或缺的一部分。对于养狗，有人喜欢，爱得要命！有人讨厌，怕得要死！这本是“萝卜白菜，各有所爱”且无可厚
非的事。然而，养狗者有养狗、遛狗的权利，相邻与行人也有睡觉、卫生、安全和不被狗打扰、远离狂犬病威胁的权利。一方面既要尊重养狗者的正当权益，另一方
面更要维护公共和社会的权益。一旦养狗权与相邻权以及公共权利冲突时，养狗乐趣与文明公德相悖时，个人自由与民生安全矛盾时，“人道”与“狗道”不可调和
时，发生人被狗咬、面临可能死亡的威胁时，无疑责任应该是在养狗者的身上了。正如某媒体评论说：“养狗有了自由，就没了不被狗咬的自由。”养狗必须讲法
规、讲文明、讲公德、讲情理、讲和谐，所以政府有关部门有必要对狗患问题加强监管工作，实行法治、善治。

当前，养狗管理方面存在的主要问题是：

1、缺法。关
于养犬方面的管理法规，目前尚无专门法律条例，地方法规也同样大多缺失。由于没有法律条文的支撑，缺乏法力，难以执行处理，造成相关部门“家家有难题”，
都有一本没法（律）的难念之经。所以，就会出现“五个大盖帽，管不好一只犬”的现象。因为无法可依，没法可管，爱管不管，等于没管，因此，造成养狗“无法
无天”、自由泛滥而酿成的狗患愈演愈烈。

福州市早在2001年11月2日就制定了《福州市养犬管理办法》，原定翌年3月1日实行，后因与《国家行政许可法》（2003年）相抵触而成为“一纸空文”。2005年福州市人大代表再次提出议案，市政府当即将此列入地方立法法规草案计划，由市公安局立即形成法规送审稿，但终因相关部门“存在有不同意见”和“无法确定由哪个部门牵头管”，结果“犬法”难产，狗患难治。

2、缺位。相
关管理职能部门存在“缺位”、“错位”、“越位”、“失控”、“不力”，甚至不作为等现象是时常发生的，有的干脆执法利益化，有利可图的事争着做，没好处
的事没人干。象管狗这种既没利又麻烦的事，则是各有难题，自有理由，推诿搪塞，应付过关。这样，客观上形成了大家都在管，大家都管不好，大家口头都喊“重
视”、“严管”，大家心里都不愿意管的状态。因此，就会出现“作秀”，做“嘴上功夫”，搞拖延战术，形势逼人时高喊“重拳”、“严打”，风头过后，一切如
斯矣！由于思想不重视、认识不到位、责任不明确、没“头”不好管、协调不统一、措施不得力等“六不”现象的存在，就必然形成了软弱无力的执行机制和效率低
下的管理机制，相关监管部门的执法也就不可能形成合力，以致造成了目前养狗方面的“乱养、乱放、乱撒、乱丢弃”和“不审批、不登记、不防疫、不挂牌、不拴
链、不年检”的“四乱六不”的乱象的严重局面。

此外，宠狗流通、死狗处理和狂犬病疫苗等等方面的监管问题也不少。例如：宠狗交易的“超级”利润可以高达500%，一只藏獒能炒卖到1000多
万元，宠狗店选址竟会与饮食店、药店、牙科诊所为邻，宠狗死后没有进行无害化处理而到处乱丢弃，狂犬病疫苗缺货、乱加价以及假冒伪劣狂犬疫苗流入乡镇卫生
院等等问题，都是由于政府相关部门监管缺位和执行力弱化，法律制裁力度不够，导致部分人利欲熏心，铤而走险，“要命的钱也敢挣”。

三、他山之石

国内外各地有许多文明养犬的管理经验值得我们借鉴，诸如：

美国：养犬要办证、挂牌、免疫、拴狗链，不能给周围邻居带来任何不便；被狗咬伤，狗主人要承担全部责任，对严重伤人的狗的主人判重罪。

英国：挂狗牌，注明主人姓名、住址及狗名，每年注射免疫，不免疫、不清理粪便和狗伤人的主人要受重罚。

法国：巴黎国民议会专门制定管理狗主的条例，强迫狗主清理狗屎，违者重罚，并要求给体大、凶猛的狗戴“嘴套”。

德国：养
狗人要交狗税，还要为狗买类似机动车“第三者责任险”的强制保险；狗主和狗要一起接受培训，考察后认为符合条件者，还要和狗一起再进学校上三个月课程，包
括服从等课程的训练，并要教会狗认红绿灯和各种标志，然后给狗主人和狗发“毕业证书”；还规定养狗不及时申报或在公共场所看管不力的均应判罚1万欧元，狗伤人的一次要赔款欧元5万元以上。

泰国：养犬要到市政部门注册，并为狗植入包括其主人姓名等数据的微型芯片，以控制乱丢弃现象；政府还免费为狗接种疫苗；对流浪狗采取绝育手术以减少数量；如果狗伤人，主人被罚5000泰铢；并规定15岁以上至65岁以下的市民才可牵狗上街，拴绳不长于50厘米。

日本：养犬要登记、防疫，变动要告知，违者最高罚款30万日元；居住密度大的公寓不许养狗；遛狗不许接近交通要道，要避开人多的地方。

北京：成立养犬办，开展养犬管理专项整治活动；规定每户限养一只，不得养大型犬、烈性犬，违规最高将被禁养5年。

南京：犬类随意进入公共场所的可被捕杀，不自捡狗屎可罚200元。

苏州：《苏州市养犬管理条例》报请省人大审议通过，《条例》规定：未经登记养犬最高罚款2万元，携犬外出要挂牌证、束狗链，不得带犬进入超市、商场、园林、公共绿地、学校、幼儿园、医院等公共场所，并不得携犬乘坐公共交通工具等。

长春：整治非法养犬，规定白天（7—19时）市内禁止出户遛狗。

广东：重新修改《广东犬类管理规定》；严禁携犬进入公共交通工具、学校、商场、公园等公共场所，并将罚款最高限额提到1000元；规定县以上城市、工矿、港口、机场、游览区、经济开发区及各镇（区）政府所在地三公里范围内列为禁养区，即使在准养区也要实行围（拴）养，对咬伤人的要追究犬主的责任；《广州养犬管理规定》还对带宠狗上公交、不拴链、不戴“嘴套”、不注射疫苗、不及时清理犬粪的做出具体相应的罚款规定。

深圳和厦门：对狗植入晶片，以便跟踪处理事故。

甘肃金昌：规定干部养狗扰民者不得提拔，并指定由社区负责鉴定、把关和监督。

四、对策建议

《南
方周末》曾引荐“破解狗给人出的难题”的文章中提出整治狗患的五个对策，即：个人自由与整体利益要正确选择，权利与义务要并行，爱自己与爱别人要统一，
“法不责众”要向自我约束过渡，政府管理与群众参与要融合。怎么才能达到这个要求，做到两者之间的和谐一致呢？笔者认为，养狗必须用法制化、制度化和规范
化来进行监管，只有这样才能做好养狗管理工作。为此，笔者提出两点建议：

第一，制定法规。凡
是权利和自由，都是有边界和规则的，都需要立法来确定。目前因无监管机制和法律依据，一些遗弃犬、流浪犬、疯犬咬伤人和随地大小便时常发生。所以，养狗管
理立法，十分重要。为了加强养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护市容环境和社会公共秩序，构建和谐社会，国家对养犬管理进行统一立法是非常必要的。除
了国家要进行统一制定养犬管理法外，地方各级人大、政府都有必要制定相应的地方养犬管理的法规、条例、细则和实施办法，用法律和制度来规范养狗行为，做到
有法可依，有章可循，依法办事，真抓实管。

第二，强化管理。各级政府及相关部门要把养狗管理工作提高到关系民生大事、构建和谐社会和政府执政能力的高度来认识，采取有力措施，强化宠狗限养监管工作，提高公共管理和公共行政的能力与水平。关键要做到“八要”：

一要分管领导挂帅抓：要由各级政府及相关部门主要领导或分管领导来抓这项工作，牵头协调、统一指挥。

二要成立机构经常抓：要象北京市成立养犬办，有个常设机构办公，持之以恒地处理好日常管理工作。

三要执法部门分工抓：各相关执法部门要权责明确，狠抓落实，除了公安、工商、城管、农业、卫生五部门外，建议还应增加对熟悉情况的基层组织——社区街居和镇村参与协管，以便更好地搞好养狗审批和监管等工作。

四要思想教育坚持抓：管狗先要管人，管人先要管职能部门，对执法者、养狗者和人民群众都要坚持不懈地进行养犬法规、知识、文明、公德等方面的宣传和思想教育工作。

五要督查问责真格抓：建立岗位责任制，严格督查问责制，把养犬管理工作列入各级政府及相关部门的考核内容，在人事和经济上问责追究管理者的责任，有了危机感和责任感，管理者自然就会自觉执政为民，真抓真管，这样就没有治理不了和治理不好的顽疾。

六
要完善制度规范抓：建立各种分类档案和信息库，健全各种制度，完善并抓好审批、登记、变更告知、免疫、年检、牌证、拴链、套嘴、限养（禁养区域、数量、体
形等）、遛狗（时间、场所、卫生、交通等）、交易（价格、店址、防疫准入制等）、疫苗、狗葬以及管理、考核、督查、费税、处罚、奖惩等制度的建立和执行。

七
要健全执法队伍抓：建立配全执法队、捕杀队、督查队等有关人员和队伍，采取有效措施，强制狠抓落实，如：强制捕捉收容流浪狗，强制捕杀处理残病狗，强制对
死犬进行无害化处理的监管，强制推行狗店和流通的防疫准入制（抓源头防疫），强制对狂犬病疫苗的严格监管以及对养狗违法违规者进行重罚严处。

八要群众参与一齐抓：治理狗患，人人有责，只有发动群众，齐抓共管，做到政府管理和群众参与互相融合，才能把养狗管理工作搞好。(作者系福建社会科学院办公室主任、助理研究员，福州市鼓楼区人大代表、法工委副主任)